Logement
Point de vue de Moutouh Hugues, Cabinet August & Debouzy

"Ne pas confondre vitesse et précipitation"

Hâtez-vous lentement, et sans perdre courage, vingt fois sur le métier remettez votre ouvrage, polissez-le sans cesse et le repolissez, ajoutez quelquefois, et souvent effacez…

Voici, en quelques vers, la leçon d’art constitutionnel que les juges de la rue de Montpensier viennent de dispenser aux gouvernants, en censurant l’ensemble de la loi relative au logement social (Décision n°2012-655 DC).

On rappellera que ce texte avait pour dessein de permettre le développement d’une offre de logement adaptée au besoin, avec un objectif de construction annuelle de 500 000 logements, dont 150 000 logements sociaux. A cette fin, le gouvernement se proposait :

-1° de favoriser la mise à disposition du foncier de l’Etat et de ses établissements publics, en permettant une cession gratuite au profit d’opérations de logement social ;

-2° de prévoir une contribution proportionnée de l’ensemble des collectivités à l’objectif national, notamment en modifiant les dispositions prévues à l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (concernant les obligations de construction de logement social) ;

-3° de mettre en cohérence l’élaboration des contrats de développement territoriaux avec l’approbation du schéma directeur de la région Île-de-France, pour faciliter la réalisation des objectifs de production de logement en région parisienne.

Les parlementaires auteurs de la saisine reprochaient notamment au texte du gouvernement (art. 3, 10, 15 et 16) une atteinte au droit de propriété, une rupture du principe d’égalité, enfin l’aggravation et l’alourdissement disproportionnés des charges pesant sur les collectivités territoriales.

Sans même se prononcer sur ces questions de fond, le Conseil constitutionnel a fondé sa décision de censure intégrale sur la violation du premier alinéa de l’article 42 de la Constitution, qui prévoit que la discussion d’un projet de loi en séance publique doit porter, en principe, sur le texte adopté par la commission saisie et non sur le texte initial du projet.

Certes, l’article 42 envisage quelques dérogations à cette règle, à la fois pour des raisons circonstancielles (dans le cas, par exemple, où la commission concernée n’aurait pas réussi à conclure) et constitutionnelles (notamment pour les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale). Mais dans le cas présent, rien ne justifiait que le législateur s’affranchisse de la procédure de droit commun issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Rappelons que la modification de l’article 42 de la Constitution trouve sa source dans une proposition du Comité de réflexion présidé par M. Edouard Balladur, dont l’objectif explicite était de renforcer le rôle du Parlement dans la procédure d’élaboration de la loi. Cette proposition, présentée en son temps par le professeur Jean-Claude Colliard comme « la proposition la plus novatrice de l’ensemble du rapport Balladur », visait à faire de la commission le pivot du travail parlementaire, l’idée étant que désormais, l’essentiel de la discussion se fasse en commission et non plus en séance, afin de garantir une meilleure qualité aux textes de loi.

Personne ne contestera sérieusement qu’en renforçant les compétences des commissions, c’est l’ensemble du travail législatif et plus généralement, la place du parlement qui se trouvent revalorisés, le gouvernement perdant une partie du contrôle dont il disposait jusqu’alors sur les textes soumis aux assemblées.

Dans ces conditions, la décision de censure intégrale de la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social apparaît comme étant une leçon de droit donnée aux parlementaires de la majorité et au gouvernement.

Les juges constitutionnels ont délivré, ce mercredi 24 octobre, un avertissement clair : le pouvoir constituant a choisi, en 2008, de limiter la perte d’influence des parlementaires dans le processus législatif. Cette orientation de nos institutions, qui constitue une vraie rupture avec les textes et pratiques du passé, n’est pas une simple option constitutionnelle qui serait offerte aux acteurs politiques. C’est un nouvel équilibre fondamental entre les pouvoirs qui s’impose et qui se fait au détriment de la toute-puissance du fait majoritaire.

Enfin, cette affaire est aussi et surtout le procès d’une certaine pratique gouvernementale, qui pour être habituelle n’en est pas moins condamnable, du moins lorsqu’on en abuse : la volonté de raccourcir toujours plus les délais et d’accélérer sans cesse davantage les travaux parlementaires.

L’ancienne opposition dénonçait déjà, non sans raison, l’usage immodéré, lors de la précédente législature, du recours au mécanisme de la procédure accélérée prévu par l’article 45 al.2 de la Constitution. Le nouveau cycle parlementaire ouvert le 20 juin 2012 (XIVe législature) montre, sans réelle surprise, qu’il existe derrière la discontinuité des majorités politiques, une continuité des pratiques gouvernementales, les mêmes causes produisant souvent les mêmes effets.

A cet égard, les conditions d’adoption de la loi sur le logement social constituent un modèle du genre – ou plutôt un anti-modèle -, parce qu’elles témoignent d’une logique gouvernementale poussée aux extrêmes : on ne se contente plus ici simplement de transformer une faculté exceptionnelle - pouvoir engager la procédure accélérée -, en une simple et banale commodité, mais on va jusqu’à reconnaître la possibilité d’ajouter l’urgence à l’urgence.

En ce sens, la censure prononcée le 24 octobre dernier par le Conseil constitutionnel vise donc finalement moins un texte particulier, qu’une méthode de gouvernement caractérisée par une effrayante boulimie législative ; une méthode, il faut bien le reconnaître, qui n’est ni de droite ni de gauche, mais terriblement française.