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Point de vue de Ran Hu et Naïma Zitouni, Lefèvre Pelletier & associés

La phase 3 du marché du CO2 dans l’Union Européenne

Avec un triple objectif à l'horizon 2020 (réduire les émissions de 20 % par rapport à 1990, réduire la consommation d'énergie de 20 % et excéder 20 % d'énergie de sources renouvelables), le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (« SCEQE ») entrera dans sa Phase 3 à partir du 1er janvier 2013. Mis en place à partir de 2005, le SCEQE part du principe que la solution la plus rentable est d’attribuer un prix de marché au carbone (Phase 1 : 2005-2007) dans un système de plafonnement constant des émissions, via d’abord une allocation majoritairement gratuite de quotas (Phase 2 : 2007-2012), puis via l’allocation à titre onéreux de quotas par l’organisation de plateformes d’enchères agréées comme marchés réglementés à partir du 1er janvier 2013 (Phase 3 : 2013 - 2020).

Afin d’organiser la mise aux enchères des quotas d'émission, la Commission européenne a adopté le règlement communautaire n° 1031/2010 du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre (« GES »).

La Phase 3 consiste à généraliser le système communautaire d’échange de quotas d’émission.

D’une part, dans la Phase 3 il est à noter un léger élargissement du champ d’application du système à un nombre toujours plus important d’industries productrices de GES (produits pétrochimiques, ammoniac, aluminium, oxyde nitreux résultant de la production de l’acide nitrique ainsi que les installations chargées du captage, du transport et du stockage géologique des émissions de GES). En conséquence, en 2013, le SCEQE représentera 43 % des émissions de GES de l’Union Européenne au lieu de 40 % à l’heure actuelle. De plus, la Phase 3 prévoit le remplacement du système actuel de plafonds d’émission nationaux par un plafond unique pour toute l’Union européenne via une réduction linéaire de 1,74 % par an du plafond d’émission à l’horizon 2020 et au-delà. Dès lors, en 2020, le nombre de quotas d’émission sera inférieur de 21 % au niveau d’émission de 2005.

D’autre part, la Phase 3 se caractérise par un passage progressif à un système de vente aux enchères des quotas d’émission qui remplacera définitivement l’actuel système consistant à allouer gratuitement la majorité des quotas. À partir de 2013, au moins 50 % des quotas devront être vendus aux enchères dans le but d’atteindre une mise aux enchères intégrale en 2027. Pour 2013, la quantité totale de quotas pour l’ensemble de l’UE s’élèvera à 2,039,152,882.

Quant à l’allocation des quotas attribués à titre gratuit, cette exception ne vaut que jusqu’en 2020, afin notamment de réduire les coûts à la charge des installations dans les secteurs considérés comme exposés à une concurrence non négligeable des pays tiers. Il s’agit d’installations de secteurs ou de sous-secteurs considérés comme exposés à un risque de « fuite de carbone » .

On estime que la vente aux enchères pourrait rapporter au total, pour l’ensemble de l’UE, 30 à 50 milliards d’euros par an d’ici 2020, en fonction du prix du carbone. Les gouvernements ont accepté de dédier au moins 50 % de ce revenu à la lutte contre le changement climatique, en Europe et dans les pays en développement.

Concrètement, après chaque année civile, les installations doivent restituer un nombre de quotas équivalent à leurs émissions vérifiées de GES. Les installations qui ont économisé des quotas peuvent les vendre ou les conserver en vue d’une utilisation future. En revanche, les installations qui ne restituent pas suffisamment de quotas pour couvrir les émissions de l’année précédente sont pénalisées. La pénalité, fixée au départ à 40 euros par tonne d’émission de GES en trop, est aujourd’hui de 100 euros par tonne. A partir de 2013, elle augmentera avec le taux annuel d’inflation de la zone euro. Certains Etats membres ont également instauré d’autres sanctions dissuasives en cas de non respect des règles du SCEQE au niveau national.

II. La Phase 3 se concrétise par la mise en place d’un système d’enchères associant exigences communautaires et adaptations nationales.

La directive n° 2009/29/CE du 23 avril 2009 modifie en profondeur le système d’échange des quotas de GES en introduisant la mise aux enchères des quotas à la place d’une allocation gratuite. Le règlement n°1031/2010 du 12 novembre 2010 vient préciser les modalités de fonctionnement de la mise aux enchères de ces quotas. Première caractéristique, en vertu de l’article 35 du règlement, les enchères ne peuvent être conduites que sur des plates-formes d’enchères agréées en tant que marchés réglementés par les autorités nationales compétentes. Cette exigence d’agrément permet de s’appuyer sur le régime juridique issu des directives n°2004/39/CE dite «directive MIF » et n°2003/6/CE dite «directive abus de marché ».

Le règlement n°1031/2010 prévoit que les quotas sont proposés à la vente sur une plateforme d’enchères, au moyen de contrats électroniques standardisés qui sont négociés sur cette plateforme d’enchères constitutives de marchés règlementés. Cette démarche est novatrice car elle intègre les quotas d’émission comme des instruments financiers sans les qualifier expressément comme tels. Auparavant, seuls les instruments dérivés, les contrats d’option et les contrats à terme pouvant être relatifs « à des autorisations d’émission » étaient concernés. Le règlement fixe un certain nombre de règles relatives aux enchères, aux acteurs et aux plateformes d’enchères. Tout d’abord, s’agissant du format des enchères, l’offre est soumise par des soumissionnaires durant une fenêtre d’enchères donnée sans voir les offres soumises par les autres soumissionnaires. Chaque adjudicataire paie le même prix de clôture par quota, indépendamment du prix qu’il a proposé. De plus, un volume minimal d’offre est exigé. En effet, l’offre se compose soit d’un lot de produits au comptant à deux jours ou de futures à cinq jours qui se compose de 500 quotas, soit d’un lot de futures ou forwards qui se compose de 1000 quotas. Ensuite, s’agissant du calendrier, toute plateforme d’enchères conduit ses enchères séparément, via sa propre fenêtre d’enchères. La fenêtre d’enchères est ouverte et fermée le même jour de négociation et elle doit être ouverte au moins 2 heures. Les fenêtres d’enchères ne peuvent se chevaucher et il doit s’écouler un intervalle de 2 heures au moins entre deux fenêtres d’enchères consécutives.

Originalité supplémentaire prévue par le règlement européen n°1031/2010, les Etats membres peuvent mettre en place une plateforme commune afin d’éviter toute distorsion du marché intérieur. A défaut, chaque Etat peut désigner sa propre plateforme d’enchères pour la mise aux enchères de sa part du volume de quotas. Dans ce cas, ces plateformes d’enchères sont désignées pour une période de 3 ans maximum, période qui peut être prolongée de 2 ans maximum.