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Point de vue de Fabrice Dumartin, Les Arches Métropole

Les tops de la loi Elan !

© Frédéric Massard / Adobe Stock
  • Loi Royer de 1973 
  • Loi de modernisation de l’économie dite loi « Lme » en 2008 
  • Loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « Alur » en 2014 
  • Loi Pinel en 2014
  • Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi « Elan » entrée en vigueur le 23 novembre 2018

Dans le domaine de l’immobilier commercial comme les autres, les règles de droit se suivent, ne se ressemblent pas souvent, changent d’avis parfois, mais se superposent toujours… C’est le crédo des règles : ordonner, fixer une philosophie et un cap, encourager ou entraver.

En ce début d’année, il semble logique de se prêter au jeu du bilan avec malice, mais non sans explications. Étudier la loi Elan, ses règles et leurs applications par un « top et flop », répond à ces deux logiques. En effet, beaucoup d’encre a coulé sur les 234 articles de la norme dont 20 seulement concernent le commerce : ce constat est déjà édifiant.

TOP 1 : La clause de revoyure, un gain de temps précieux

Le texte — article 171 de la loi (intégré au second alinéa de l’article L. 752-21 du code du commerce).

« Lorsque la nouvelle demande ne constitue pas une modification substantielle au sens de l’article L. 752-15 du présent code, elle peut être déposée directement auprès de la Commission nationale d’aménagement commercial. »

Tout d’abord, quelques explications de procédure : en plus du permis de construire, l’ouverture d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2 hors alimentaire (potentiellement à partir de 300 m2 pour les communes de moins de 20 000 habitants — article L752-4 du code du commerce) nécessite l’obtention préalable d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) délivrée par la Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC).

Le préfet, un membre de la CDAC ou un professionnel susceptible d’être affecté par le projet peuvent alors former un recours à cette autorisation devant la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC).

Si la CNAC se prononce négativement, il fallait, avant la loi Elan, retourner devant la CDAC et relancer la procédure depuis le début. Aujourd’hui, une nouvelle demande peut être déposée directement devant la CNAC.

Ce sont les décrets qui sont venus clarifier la situation. En effet, dans le cas où les modifications du projet ne sont pas substantielles, la CNAC peut accorder une clause dite de « revoyure » qui permet au demandeur (nous) de repasser directement devant la commission nationale lui épargnant ainsi entre un an et demi et deux ans de procédure.

Globalement, dès que nous touchons à des éléments tels que toiture, végétalisation, surface, imperméabilisation…, il est fort probable que la CNAC interprète les modifications comme substantielles.

Bien que totalement à la discrétion de la commission, il n’en reste pas moins que cette clause est une avancée. Un vrai top !

Top 2 : La lutte contre les friches commerciales, c’est bien, mais…

Texte : Article 172 de la loi Elan (intégré à l’article L752-1 du code du commerce au 6°) :

« Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet :

[…]

6° La réouverture au public, sur le même emplacement, d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 2 500 m2 dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans, ce délai ne courant, en cas de procédure de redressement judiciaire de l’exploitant, que du jour où le propriétaire a recouvré la pleine et entière disposition des locaux. »

Ainsi pour des projets inférieurs à 2 500 m2 et qui ont cessé d’être exploités pendant trois ans, il n’est pas nécessaire de passer devant la CDAC pour obtenir une autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Avant la loi Elan, les projets concernés étaient inférieurs à 1 000 m2.

Deux choses sont à souligner sur le sujet :

  1. C’est une bonne nouvelle, car cela va simplifier la procédure et va permettre aux promoteurs d’agir plus vite pour éviter une trop longue friche commerciale.
  2. Le problème, c’est qu’il est toujours difficile de ressusciter un projet qui a périclité. Pour être franc, si un projet de commerce n’a pas fonctionné, il y a de fortes chances qu’il soit perdu, soit à cause de sa localisation, soit à cause de son projet urbanistique qui n’a pas su séduire.

Néanmoins, cela reste une nouvelle potentialité. Reste à étudier, au cas par cas, la friche commerciale afin d’observer la viabilité d’un projet.

Top 3 : Les opérations de revitalisation de territoire (ORT), une nouvelle opportunité tournée vers les centres-villes

Textes : Le principe est fixé à l’article 157 de la loi Elan (intégré dans l’article L303-2 du code de la construction et de l’habitation), mais infuse l’ensemble du titre IV :

« Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable. »

Il est précisé par la suite que les ORT donnent lieu à la signature d’une convention entre les collectivités publiques (États, établissements publics, établissements publics de coopération intercommunale [EPCI] et leurs communes membres) ainsi que tout acteur privé « susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention. » (Alinéa 2 de l’article 157)

Ces ORT permettent notamment de dispenser, sous certaines conditions que je vais développer, des projets commerciaux d’une AEC et donc, d’un passage long et fastidieux devant les CDAC/CNAC.

Les ORT doivent toujours concerner le centre-ville de la ville principale du territoire. Ainsi ce mécanisme relève de la même philosophie défendue par l’Action cœur de ville et qui vise à y faire revenir les commerces.

Le problème, c’est que nombre d’enseignes refusent de s’y rendre, notamment pour des raisons d’accessibilité (parking…) ; même si de nombreux nouveaux concepts voient le jour pour s’adapter aux aspirations des consommateurs d’un retour au local et aux artisans.

Top 4 : ORT et ses seuils d’Autorisation d’exploitation commerciale (AEC)

Texte : article 157 de la loi Elan (inséré dans l’article L751-1-1 du code du commerce) :

« Cette convention peut toutefois soumettre à autorisation d’exploitation commerciale les projets mentionnés aux 1o [de plus de 1 000 m2] à 6 o [pour une friche commerciale] de l’article L752-1 du présent code dont la surface de vente dépasse un seuil qu’elle fixe et qui ne peut être inférieur à 5 000 m2 ou, pour les magasins à prédominance alimentaire, à 2 500 m2. »

Si en temps normal, les projets de plus de 1 000 m2 (ou de 2 500 m2 dans le cas d’une friche commerciale de moins de trois ans) doivent obligatoirement fournir une AEC, la signature d’une convention d’ORT peut vous en dispenser. Gage à la convention de fixer les seuils que les surfaces de vente ne doivent pas dépasser.

La loi a néanmoins sauvegardé une limite basse en dessous de laquelle l’ORT ne pourra être demandé : 5 000 m2 et 2 500 m2 pour des magasins à prédominance alimentaire. Libre aux signataires de l’ORT de fixer des seuils plus hauts.

Du point de vue du promoteur immobilier, les ORT sont une véritable aubaine. Les surfaces de vente sont assez conséquentes pour donner vie à des programmes d’envergure. C’est une base de négociation intéressante avec les enseignes : soit elles souhaitent rester en périphérie et il faudra en passer par un mille-feuille administratif long pouvant durer parfois plus d’une décennie, soit elles acceptent de venir dans des centres-villes touchés par les ORT et ainsi s’implanter plus rapidement, sans l’aléa de l’AEC.

Du point de vue du citoyen : on peut se surprendre des annonces réitérées dans les médias de la part de nos représentants, notamment autour d’Action cœur de ville. En effet, tous fustigent les commerces de périphérie, les rendant responsables de la mort de nos petits commerces et de nos artisans. C’est d’ailleurs une ineptie que j’ai largement développée dans nombre d’articles (Action cœur de ville ; retails parks et commerce de proximité…). Pourtant, permettre à des enseignes ayant une surface de vente de 2 500 m2 voire plus de s’implanter à proximité immédiate des commerçants via les ORT est une promesse de mort. Imaginez que vous soyez un artisan boucher, un primeur de quartier, qu’est-ce qui vous touche le plus : le supermarché de périphérie qui ne touche pas le même public que vous ? Ou le supermarché qui s’est implanté juste en face de chez vous ?

On comprend alors clairement pour quoi se bat le gouvernement : pas pour les petits commerçants comme il le martèle, mais simplement pour que le commerce revienne en ville, quel qu’il soit et qu’importe la manière.

Top 5 : La mixité, l’alpha et l’oméga de la loi Elan

Les textes : la mixité infuse l’ensemble de la loi Elan, aux articles 157 ou encore 165 (intégré à l’article L752-2 du code du commerce) :

« IV. – Les opérations immobilières combinant un projet d’implantation commerciale et des logements, situées dans un centre-ville compris dans l’un des secteurs d’intervention d’une opération mentionnée à l’article L303-2 du code de la construction et de l’habitation, ne sont pas soumises à une autorisation d’exploitation commerciale dès lors que la surface de vente du commerce est inférieure au quart de la surface de plancher à destination d’habitation. »

Les projets mixtes sont clairement les grands gagnants de la loi Elan. Aucune limite de surface ne leur est fixée, à part une limite de proportion. Ainsi, si j’élabore un projet mixte de 20 000 m2 de logement et de 4 999 m2 de surface de vente alimentaire (soit moins d’un quart de la surface d’habitation), c’est tout à fait possible grâce à l’ORT.

Restons clairs cependant, ce genre de disposition ne concernera les villes moyennes que dans de très rares cas : pour des raisons de fonciers disponibles d’une part, mais également pour des raisons d’attractivité.

Avant d’entamer les flops dans un prochain article, voici un bref résumé des différents cas de figure en dehors des friches commerciales et des drives qui sont obligés de passer par la commission :

Sans ORT :

  • Pour les communes de moins de 20 000 habitants : AEC est possible entre 300 et 1 000 m2 de surface de vente puis obligatoire à partir de 1 000 m2.
  • Pour les autres communes : AEC obligatoire à partir de 1 000 m2

Avec ORT :

  • La convention fixe les seuils et ceux-ci ne peuvent pas être inférieurs à 5 000 m2 et 2 500 m2 pour des magasins à prédominance alimentaire. Et il n’y a plus de limite de surface de vente pour des projets mixtes logements/commerces si la surface de vente est inférieure au quart de la surface plancher à destination d’habitation.

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