La politique du logement en France mobilise un arsenal de règlements, de mesures fiscales et d’aides visant à équilibrer la production de logements neufs. La nécessité d’un cadre national est incontestable. Mais il tend à imposer des concepts qui reflètent mal la réalité et simplifient à l’excès la réflexion programmatique dans les territoires, d’autant que les élus ne sont pas toujours armés pour affronter le sujet dans toute sa complexité.
Raisonnements binaires et arithmétique simpliste
La notion de tension des marchés, qui détermine plusieurs dispositifs à travers le zonage du territoire national, a largement montré ses limites. Les marchés tendus des métropoles le restent malgré les efforts de construction. Inversement, les marchés détendus des villes moyennes n’empêchent pas le mal-logement. Les secteurs dits tendus ou détendus englobent en outre des situations très hétérogènes.
Autre exemple de raisonnement binaire, il n’est pas rare de voir des politiques locales fondées uniquement sur le couple logement social/logement libre, ignorant ainsi les très nombreux ménages exclus de ces catégories, leurs revenus n’étant pas assez bas ou pas assez élevés. S’ils sont encore insuffisants, des dispositifs existent pourtant pour répondre à leurs besoins (montages dissociants, accession sociale, BRS, locatif intermédiaire et bien d’autres). Sans parler des clientèles des séniors ou des étudiants pour lesquels des produits spécifiques doivent être étudiés.
Enfin, une confusion très répandue, entretenue par la logique du zonage, consiste à assimiler le besoin de logements au déséquilibre entre l’offre et la demande. Or le mal-logement ou l’évolution de la composition des ménages déjà logés ne s’expriment pas nécessairement, ou pas en temps réel, sur le marché. Complexe à appréhender, le besoin véritable est souvent absent de la réflexion alors qu’il est le seul pertinent pour programmer l’offre adéquate.
Le mirage de la mobilisation du stock
La capacité du parc ancien à répondre aux besoins doit être étudiée de manière approfondie. Une abondance de logements vacants peut être le signe d’une demande faible ou, plus probablement, de logements inadaptés en taille, confort, prix ou situation. Quand elle a lieu, la restructuration des logements peut résulter de politiques publiques et d’incitations fiscales, ou au contraire d’une dérégulation du marché (marchands de sommeil, vente de biens à la découpe par des investisseurs).
Or les acteurs publics comme privés ont tendance à ignorer l’évolution des besoins de la population en place, déjà logée. La programmation se base alors sur une appréciation des flux générés par l’attractivité du territoire, complétée d’une extrapolation de l’activité immobilière antérieure. Il y a donc une part d’arbitraire et de « reproduction du même ».
Pièges politiques
Par sa complexité, la question du logement tend aussi de nombreux pièges aux acteurs politiques qui méconnaissent la logique implacablement systémique de l’immobilier.
- Volontarisme. Certains élus croient pouvoir augmenter l’attractivité de leur ville en créant massivement des logements, ambition exprimée dans les objectifs quantitatifs des programmes locaux de l’habitat. Sans nouveaux emplois, sans réserves foncières disponibles et sans opérateurs immobiliers, c’est un échec assuré. L’effet d’annonce sera contre-productif, car il installera l’image d’un marché inexistant, décourageant les aides de l’État et l’intérêt des opérateurs, quand bien même des besoins existent forcément.
- Malthusianisme. D’autres au contraire vont chercher à stopper la croissance résidentielle, pour des raisons qui leur paraissent rationnelles. Par exemple pour attendre l’arrivée des emplois. Mais les entreprises sont réticentes à s’installer là où le marché du logement est tendu, car elles ont besoin de faire venir leurs salariés immédiatement.
D’autres raisons peuvent être environnementales, quand les élus préfèrent réserver le foncier à des espaces verts ou engager une dédensification des projets urbains en portefeuille.
Dans les secteurs détendus, l’injonction peut être d’arrêter de construire, par exemple pour que les logements vacants soient réinvestis, alors que ces territoires ont besoin d’une offre qui constitue une ressource pour leurs ménages. Dans tous les cas, si les besoins existent, ils iront se satisfaire aux franges de l’agglomération, ou sur place dans une offre de médiocre qualité, générant des externalités négatives bien pires (sols, transports, précarité énergétique, indignité).
Ces différents biais sont largement hérités d’une conception trop centralisée, trop administrative de la programmation résidentielle. Pour en sortir, il faut aller vers plus de liberté et plus de pragmatisme, introduire à la réflexion une forme d’intelligence opérationnelle. Nous y reviendrons dans un prochain article.
