I - Champ d’application du permis de construire
Le fait de soumettre une construction à une autorisation administrative constitue, en soi, une limitation du droit de chaque propriétaire d’un terrain ou d’un bâtiment d’en user librement.
Toute les constructions ne sont d’ailleurs pas soumises à permis de construire (ou à une déclaration préalable) et celles qui en sont dispensées sont, de fait, soustraites à tout risque de recours abusif.
Par ce biais, le législateur pourrait très bien décider, en fonction d’impératifs d’intérêt général supérieurs, quel type de construction n’a plus à faire l’objet d’un permis de construire : c’est déjà le cas pour les constructions militaires (pour des raisons de sécurité nationale), ce pourrait également être le cas, par exemple, pour les logements sociaux dans les zones où les seuils légaux ne sont pas respectés. De telles mesures – qui renforceraient le caractère effectif du droit de propriété des individus – manifesteraient surtout un volontarisme politique sans précédent que seule une paralysie sensible au niveau national de tous les nouveaux projets par des recours systématiques (qu’ils soient abusifs ou non, d’ailleurs) serait de nature à justifier. Or, tel n’est manifestement pas le cas, l’État n’ayant pas jugé utile d’intervenir de façon significative sur le champ d’application du permis de construire depuis l’entrée en vigueur, le 1er octobre 2007, de la réforme du droit de l’urbanisme engagée par l’ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme. De fait, si l’on s’attache aux premiers effets de la possibilité, introduite en 2013 , pour le juge administratif de sanctionner les recours abusifs en annulation dont il est saisi à l’encontre de permis de construire, la tendance statistique est incontestable : sur l’ensemble des demandes de condamnation formulées par les porteurs de projet dont le permis de construire a été attaqué, seul trois recours ont été, à notre connaissance, reconnus par des tribunaux administratifs comme présentant un caractère abusif et ayant chacun donné lieu à des condamnations de leur auteur à verser des dommages et intérêts d’une somme respective de 2 000 €, 4 000 € et 82 000 € . Ce qui ne caractérise pas une pratique généralisée des recours abusifs nécessitant forcément une nouvelle réforme du régime du permis de construire. À cet égard, on peut relever que le législateur n’a pas fait l’économie d’une réflexion beaucoup plus avancée en matière d’aménagement commercial – qui fait également l’objet d’un contentieux très fourni posant aux opérateurs commerciaux des difficultés pratiques comparables à celles qu’ils rencontrent en cas de contestation de leurs permis de construire. Cette réflexion a conduit un temps à envisager la suppression pure et simple de la législation de l’aménagement commercial mais a finalement abouti à son intégration … au droit de l’urbanisme. Par conséquent, un permis de construire d’un projet commercial contient aujourd’hui un volet commercial et un volet urbanistique qui exposent le bénéficiaire de l’autorisation obtenue à des recours, éventuellement abusifs, émanant aussi bien de concurrents (pour le volet commercial) que de voisins (pour le volet urbanisme). Cette fusion de deux régimes, anciennement séparés, ne manquera pas d’accroître le nombre de recours contre les permis de construire commerciaux en ouvrant désormais aux futurs concurrents la possibilité de contester les permis de construire : il est très vraisemblable que les permis de construire des projets commerciaux seront quasi-systématiquement contestés. Mais rien n’indique qu’en définitive, le nombre de recours (dont les recours abusifs) contre l’autorisation unique de « permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale » sera accru par rapport au nombre de recours qui étaient anciennement dirigés d’abord contre l’autorisation d’exploitation commerciale, puis contre les permis de construire. En revanche, en concentrant désormais les risques contentieux d’un projet commercial contre une seule autorisation, le délai de l’incertitude liée à d’éventuels recours devrait être raccourci. En outre, il n’est pas à exclure que dans l’hypothèse où l’importance du nombre des recours contre les permis de construire des projets commerciaux deviendrait paralysante, il soit procédé à la suppression pure et simple de la législation de l’aménagement commercial (et, par conséquent, à la suppression des recours, dont les recours abusifs, émanant des futurs concurrents).
II - Recevabilité des recours dirigés contre un permis de construire
Un autre levier important permettant de réduire le nombre de recours consiste à en limiter la recevabilité. Ainsi, l’ordonnance du 18 juillet 2013 est venue expressément circonscrire les requérants ayant un intérêt à agir contre un permis de construire à ceux pour qui « les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire » de réservation (article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme). Nombre de recours ont déjà été rejetés sur ce fondement au motif que les requérants ne prennent pas suffisamment soin dans leur requête de faire suffisamment valoir les troubles dans les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leur bien que le permis de construire qu’ils contestent sont de nature à leur causer. Cette contrainte procédurale en complète une autre, plus ancienne et déjà très efficace, consistant à imposer à tout requérant contre un permis de construire de notifier son recours, à peine d’irrecevabilité, dans les 15 jours francs de son introduction à l’autorité administrative ayant délivré le permis de construire, d’une part, et à son bénéficiaire, d’autre part (article R. 600-1 du code de l’urbanisme). L’« efficacité » de la règle imposant au requérant la notification de son recours a conduit le législateur à la transposer en matière d’aménagement commercial, l’article R. 752-32 du code de commerce imposant à l’auteur d’un recours administratif devant la commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) d’avoir, à peine d’irrecevabilité, à notifier son recours, dans les 5 jours de son introduction, au bénéficiaire de l’avis favorable de la commission départementale. Il n’est pas certain que le législateur ait ici encore une grande marge de manœuvre pour réduire davantage le nombre de recours contre les permis de construire sans porter atteinte au droit fondamental de l’accès au juge des tiers au permis de construire. On peut noter néanmoins que, dans le souci d’accélérer le traitement procédural des permis de construire attaqués, le double degré de juridiction a été supprimé pour : - les permis de construire d’habitation dans les communes où s’applique la taxe annuelle sur les locaux vacants institués par l’article 232 du code général des impôts (sur les recours contre lesquels le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort, de sorte qu’en cas de contestation du jugement rendu, le litige est directement porté devant le Conseil d’État, sans appel possible devant la cour administrative d’appel ) ; - les permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, pour lesquels le premier degré de juridiction devant le tribunal administratif a été supprimé, les recours étant directement formés, en premier et dernier ressort devant les cours administratives d’appel.
III - Sécurité juridique des permis de construire entachés d’illégalité
Le dernier axe exploré par le législateur pour limiter les risques attachés aux recours contre les permis de construire tient à la portée des vices susceptibles d’être identifiés par les requérants. Ainsi, depuis l’ordonnance du 18 juillet 2013, le juge administratif peut, s’il identifie un vice entraînant l’illégalité du permis de construire mais susceptible d’être régularisé par un permis de construire modificatif : - soit limiter l’annulation du permis de construire à la partie du projet (si celle-ci est détachable du reste de la ou des construction(s) autorisée(s)) entachée par le vice considéré, le permis restant valable pour le surplus (article L. 600-5 du code de l’urbanisme) ; - soit surseoir à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai qu’il fixe pour que le bénéficiaire du permis de construire puisse déposer et obtenir le permis de construire modificatif de régularisation permettant d’éviter l’annulation, même partielle, de son autorisation initiale (article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme). Ces mécanismes récents, mais a priori très sécurisants, n’ont à ce jour ni dissuadé les requérants ayant un intérêt pour agir de contester les permis de construire ni – surtout – infléchi l’appréhension par les organismes de crédits de l’importance du risque contentieux attaché à un recours contre un permis de construire lorsque les opérateurs les sollicitent pour financer leurs projets. Pourtant, seuls les permis de construire entachés d’un vice de fond non régularisable encourent encore aujourd’hui un risque sérieux d’annulation. Et, les concernant, l’ordonnance n° 2015-1324 du 22 octobre 2015 a écarté tout risque de démolition lorsque la construction édifiée conformément au permis de construire annulé n’est pas située dans l’un des secteurs limitativement énuméré par l’article L. 480-13 modifié du code de l’urbanisme. La mise en œuvre pratique de ces dispositions sur lesquelles nous disposons d’un recul insuffisant devrait donc, à terme, réduire très sensiblement l’efficacité des recours en annulation contre les permis de construire, même s’agissant de ceux qui apparaîtraient bien fondé (ce qui a fortiori ne devrait pas favoriser la progression des recours abusifs). En revanche, la faiblesse du mécanisme tient aux délais incompressibles nécessaires à la reconnaissance définitive de la légalité d’un permis de construire initialement entaché d’un vice régularisable.
Conclusion
S’il apparaît que les recours contre les permis de construire, qui nourrissent traditionnellement une grande partie contentieux de l’urbanisme, sont vraisemblablement appelés à devenir quasiment systématiques à l’encontre des permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, il n’est pas aisé d’établir, au vu de la jurisprudence rendue en la matière, que les recours abusifs représenteraient une proportion significative des requêtes en annulation. En tout état de cause, l’enjeu d’un recours, qu’il soit abusif ou non, est strictement identique pour un opérateur : son projet ne peut pas être financé et, en fonction de l’impact de cette situation sur le calendrier et/ou la commercialisation de l’opération, la faisabilité de cette dernière peut s’en trouver fragilisée. Et pourrait-on supprimer les recours abusifs, que le principe d’un droit au recours ne saurait être remis en cause pour les recours « légitimes », qui continueront donc à être exercer et à retarder, voire à empêcher la réalisation de projets. À cet égard, aucun des leviers dont le législateur dispose pour limiter les recours – à l’exception de celui qui consisterait à supprimer l’exigence d’un permis de construire pour certaines constructions – ne peut parfaitement satisfaire les intérêts des opérateurs, qu’il appartient au demeurant au législateur de mettre en balance avec l’intérêt général et les intérêts particuliers des tiers au permis de construire. Il n’en demeure pas moins qu’au regard des règles de procédure et de régularisation applicables en cas de recours, les opérateurs disposent aujourd’hui d’argument solides pour inviter les banques à affiner leur appréhension du risque relatif à un recours en annulation contre un permis de construire : sans nécessairement conduire les banques à accepter de financer des projets dont le permis de construire initial n’aurait pas acquis un caractère définitif, elles pourraient néanmoins admettre de libérer les fonds permettant le démarrage des travaux lorsqu’un simple permis de construire modificatif est en cours d’instruction (ce qu’elle ne sont pas toujours enclines à faire aujourd’hui).
