Logement

Les interrogations posées par la loi relative à la majoration de droits à construire

La loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relatif à la majoration des droits à construire adoptée en temps record le 6 mars 2012 à l’Assemblée Nationale est promulguée au Journal officiel le 21 mars. L’introduction de l’article unique L. 123-1-11-1 du code de l’urbanisme a un objectif particulièrement ambitieux : « encourager l’offre de logements en favorisant par des allégements réglementaires, la densification des constructions ».
S’inscrivant ainsi dans la politique de la densification des constructions et de la relance du secteur de la construction affaibli par la crise économique, la suppression d’avantages fiscaux et la multiplication de contraintes thermiques et énergétiques, la loi instaure une majoration des droits à construire de 30 % sur les règles de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol ou de coefficient d’occupation des sols* pendant un délai de 3 ans, étant précisé que seules les autorisations de construire déposées avant le 1er janvier 2016 pourront en bénéficier.
La mesure autorise l’agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d’habitation et vise donc tant les bâtiments collectifs que les maisons individuelles.
La principale nouveauté de la mesure consiste à généraliser la majoration de droits de construire à tout type de construction et de permettre son application automatique à défaut d’opposition de la collectivité.
Les acteurs du marché immobilier semblent d’ores et déjà intéressés par la possibilité de cumul dans la limite de 50 % de cette mesure avec la majoration en faveur des programmes mixtes de construction de logements et la majoration en faveur des constructions de bâtiments économes en énergie.
Le dispositif soulève dès à présent quelques interrogations tant sur les modalités de sa mise en œuvre (I) que sur l’articulation de la majoration avec d’autres réglementations (II).

I Les interrogations sur la procédure d’instauration de la majoration

A défaut de délibération prise avant le 22 mars 2012 pour écarter l’application de la majoration, la collectivité est tenue d’organiser la consultation du public au plus tard six mois après la publication de la loi, soit avant le 22 octobre 2012. Cette consultation du public prendra la forme de mise à disposition du public d’un document présentant les conséquences de l’application de la majoration de 30 % et évaluant son impact sur la réalisation des objectifs d’équilibre urbanistique, de diversité et de bonne utilisation des espaces prévus à l’article L. 121-1 du Code de l’Urbanisme.
Le « document » mis en consultation ne pourra a priori ouvrir droit au recours contentieux ni précontentieux, contrairement à la synthèse des observations du public faisant « l’objet des mesures d’affichage, et, le cas échéant, de publicité applicables aux actes modifiant un plan d’urbanisme ».
Or, force est de constater que la loi ne précise pas de sanction pour le défaut de consultation de public en restant ainsi totalement muette sur les conséquences de l’inertie du conseil municipal.
Dans la mesure où la majoration est de plein droit applicable à l’expiration du délai de 9 mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, soit le 22 décembre 2012, le défaut de consultation ne pourrait pas, à notre avis, affecter l’application automatique de la majoration. Ce point nécessitera néanmoins une clarification.
Le dispositif prévoit également que la collectivité aura la possibilité de mettre fin à tout moment à la majoration de 30 %. Cette possibilité de sortie anticipée risque de limiter fortement l’application dans le temps de la majoration dans la mesure où le dispositif est par principe temporaire et n’est applicable qu’aux demandes de permis et déclarations déposées avant le 1er janvier 2016.
Par ailleurs, la loi ne donne aucune précision  sur les conséquences de la remise en cause de la majoration sur les autorisations déjà délivrées sur le fondement de la majoration. L’attention des bénéficiaires de la majoration devrait dès lors être attirée sur l’insécurité juridique résultant de la faculté de mettre fin à tout moment par le conseil municipal. Le risque de la remise en cause des autorisations déjà délivrées en application de la majoration n’est dès lors pas à écarter.

II L’articulation de la majoration avec d’autres réglementations

La mise en place du dispositif ne sera pas exempte de difficultés car l’application de la majoration sera nécessairement limitée dans ses effets par l’application d’autres législations et règlementations concurrentes. Si la majoration est incompatible avec les règles d’urbanisme déjà en vigueur, le refus sera opposé au bénéficiaire de la majoration lors de l’instruction du permis ou de la déclaration préalable.
Ainsi, l’articulation de la majoration avec le droit de l’urbanisme pourrait s’avérer délicate et requerra une vigilance accrue au regard des règles et les documents d’urbanisme existants.
Par exemple, dans le cadre du lotissement, en cas de contradiction avec le règlement de lotissement, il serait probablement fait application de la jurisprudence selon laquelle la règle la plus sévère s’applique (CE 18 janvier 1974, Ministre de l'Aménagement du territoire, de l'Equipement, du logement et du Tourisme c/ Société foncière Biarritz-Anglet, req. 88665 et CE 10 janvier 1994, Valladier, req. 99 619).
Dans le cadre du permis d’aménager dans l’hypothèse où l’autorisation de lotir a déjà été délivrée, le lotisseur devrait au préalable obtenir un permis d’aménager modificatif augmentant la surface de plancher maximale constructible. Si le lotisseur a déjà procédé à la vente de lots, les colotis devront alors se prononcer sur la modification du permis d’aménager, dans les formes et selon la procédure prévue à l’article L. 442-10 du code de l’urbanisme pour la modification des documents du lotissement, soit à la majorité des 2/3 des propriétaires détenant ensemble les 3/4 au moins de la superficie d'un lotissement ou les 3/4 des propriétaires détenant au moins les 2/3 de cette superficie.
Enfin, dans le cadre de la copropriété, l’application de la majoration sera nécessairement limitée par la lourdeur des règles de fonctionnement de copropriété, nécessitant dans la majorité des cas l’obtention de l’accord de l’assemblée générale des copropriétaires.
On soulignera par ailleurs que la forme architecturale ou urbaine ne sera pas véritablement impactée par la majoration : des demandes de permis de construire et de déclarations préalables majorés seront analysées lors de l’instruction de la demande au regard des limitations prévues par le code ainsi que les documents d’urbanisme :
- les occupations et utilisations du sol interdites ou soumises à des conditions particulières ;
- la desserte par les voies publiques ou privées et accès aux voies ouvertes au public ;
- les conditions de desserte des terrains par les réseaux publics et d’eau, d’électricité et d’assainissement ;
- la superficie minimale de constructibilité ;
- l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, par rapport aux limites séparatives et les unes par rapport aux autres sur une même propriété ;
- l’aspect extérieur des constructions ;
- le stationnement ;
- les obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d’espaces libres, d’aires de jeux et de loisirs.
La mise en œuvre de la mesure risque néanmoins de provoquer l’augmentation significative du nombre de recours des tiers sur le fondement de trouble anormal de voisinage.
Dans la mesure où les demandes de majorations de constructions ou d’extensions nécessitent une autorisation de construire ou une déclaration, ce dispositif temporaire risque également d’entraîner un engorgement des services instructeurs.


Il n’en demeure pas moins que le gain de constructibilité attendu de l’application de la majoration combiné à la réforme des surfaces de plancher sera significatif dans les zones à urbaniser. La mise en œuvre de la majoration permettra d’optimiser la rentabilité de l’opération sous réserve que le profit escompté de la majoration de la constructibilité soit supérieur à la hausse du coût de foncier et des dépenses de la construction.
La majoration de la constructibilité a ainsi un fort potentiel pour satisfaire les attentes des acteurs du marché immobilier, plus particulièrement en cas de popularité de cette mesure parmi les administrés en vue des prochaines élections municipales de 2014
Néanmoins, malgré l'objectif ambitieux affiché (plus de 100 000 logements), il est bien difficile d’évaluer aujourd’hui son impact sur le marché qui dépendra fortement des choix des collectivités.
* Il s'agit des règles des POS, des PLU, et des PAZ. Les règles des PSMV et des secteurs sauvegardés ne sont donc pas concernés par la majoration.